Så förändrades biståndspolitiken

– Det är den nya politiken, du kommer att se mer av den. Den nya regeringen är mer misstänksam mot enskilda organisationer än mot näringslivet. Men vi kommer inte att hitta lösningen på fattigdomen enkom genom näringslivet, säger en person på Utrikesdepartmentet, som citeras i Petra Flaums uppsats om regeringes nya riktilinjer för utvecklingsarbete.

Politiken för Global Utveckling, ”PGU”, är ett dokument som antogs av riksdagen 2003.

Samtliga partier stödde de nya riktlinjerna. Den stora förändringen är att PGU slår fast att hela det svenska samhället ska bidra i utvecklingsprocessen.

Samtliga politikområden som till exempel utbildningsväsendet, folkrörelser, enskilda organisationer samt näringslivet ska, enligt PGU, använda sina komparativa fördelar för att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling.

Global utveckling ska till exempel främjas inom handels-, jordbruks-, säkerhets- och den ekonomiska politiken.

PGU beskriver åtta huvuddrag som ska genomsyra all utveckling- och biståndspolitik som bedrivs i Sverige.

Men enligt en granskning av PGU, skriven av Petra Flaum, är kunskapen om PGU’s riktlinjer bristande bland många av de organisationer och företag som vill engagera sig i, eller redan arbetar med, utvecklingsarbete i dag.

– Detta har föranlett att PGU tolkas på en mängd olika sätt, säger Flaum till Realtid.se.

– Bristen på en koherent tolkning av PGU har möjliggjort för de grupper som har sakkunskap om PGU samt starkast lobbyister, att framhäva sin tolkningsrätt. Därmed kan de vara med och påverka den egna organisationens handlingsutrymme i utvecklingsarbetet.

– Resultatet är att mycket av visionen och ambitionen försvinner. Tanken var att man skulle jobba tillsammans, säger Flaum.

Men vilka är då dessa aktörer som skulle samverka? Två av dem, som Flaum valt att granska, är näringslivet och enskilda organisationer.

Den första kategorin tillhör vinnarna. Den andra förlorarna.

– Man har använt PGU för att begränsa utrymmet för enskilda organisationer. De stora och pyttesmå har samma krav på effektivisering och professionalisering. Detta slår ut mångfalden, säger Flaum.

Regeringens riktlinjer för utvecklingsarbetet 2007 ställer fortsatt mycket höga krav på de enskilda organisationer som vill delta i utvecklingsarbetet.

De måste kunna bevisa sin legitimitet genom att ha dokumenterad kompetens i utvecklingsfrågor. Det kan röra sig om kunskap i till exempel lärande och metodutveckling, förmåga att mobilisera engagemang och resurser.

Kraven ställs ”med all rätta,” säger Flaum.

– Men näringslivet har däremot inte samma krav att på sig att påvisa någon dokumenterad kompetens, varken i utvecklingsfrågor eller i utvecklingseffekter.

UD har sammanställt två utredningar, de så kallade UNIS-rapporterna om utvecklingssamarbete och näringslivet i samverkan. Där det fastslås att ”näringslivets roll i utvecklingssamarbetet ska stärkas”.

Det har man uppenbarligen hörsammat på UD, i samband med författandet av regleringsbrevet till Sida.

Bland annat uppmanas Sida att öka samarbetet med till exempel Exportrådet och riskkapitalbolaget Swedfund – som sköter statens investeringar i utvecklingsländer – samt att satsa resurser på att höja kompetensen gällande upphandlingar för där näringslivet kan ta del.

Sida ska också göra det lättare för ambassaderna i världen att bistå näringslivet med information om mottagarländernas socioekonomiska situation.

Dessa riktlinjer har arbetats fram av utredarna, men också genom aktivt deltagande och lobbying från näringslivet, som verkat som referensgrupper i UNIS-rapporterna enligt Flaum.

– Företagen gör ju sitt jobb, de ska bedriva lobbying. Jag tycker inte de gör någonting fel, säger Flaum.

– Men staten måste ställa samma krav på dem som de andra, fortsätter hon.

Det råder dock en stor oro bland de enskilda organisationerna. En representant för ABF, som citeras i uppsatsen, tillägger:

– Det verkar som om allt utvecklingsarbete ska utföras av professionella och att allt ska kostnadseffektiviseras. Men det går inte att jämföra oss med till exempel Rädda barnen, om man gör det så kommer vi att slås ut. Det är synd, samhället tappar mycket potential. Sen är det konstigt att näringslivet samtidigt får en gräddfil, vad gör de i utvecklingsarbetet? Man måste hålla isär de olika utgångspunkterna.

”Gräddfilen” har sin grund i PGU:s luddiga text.

– Problemet är att eftersom det råder så många tolkningar av PGU så finns det ingen formulering om exakt vilka komparativa fördelar näringslivet ska bidra med i utvecklingssammanhang, säger Flaum.

Enligt PGU är det näringslivets förmåga att skapa tillväxt, i kombination med den mer sociala dimensionen att till exempel lära ut arbetsrätt i de länder de opererar i, som ger dem en unik roll. Men som det är nu finns det inte ens krav på att näringslivet känner till PGU innan det deltar i utvecklingsarbetet.

Vilket innebär att den sociala dimensionen av deras insatser blir underordnad de ekonomiska. Detta innebär att de ideologiska skillnader som traditionellt rått mellan den etablerade utvecklingssfären och näringslivet blossat upp igen, då båda parter anser att den andre agerar av egenintresse, menar Flaum.

– Det är som ett skyttegravskrig mellan Sida och näringslivet. De skulle arbeta på ett annat sätt. Sida kan skriva vilka policypapper de vill, men näringslivet levererar vad aktieägarna vill, säger en konsultinformatör som Flaum intervjuat.

Enligt OECD gick sammantaget 624 miljoner kronor av de 22,2 miljarder kronor som anvisades biståndsbudgeten till så kallat bundet bistånd år 2005.

Bundet bistånd är när givaren har bestämt till vad pengarna ska användas för, oftast köpa varor från företag i givarlandet.

Traditionellt har svenskt utrikesarbete inte haft något egenintresse som främsta mål. Fokus har istället varit att uppnå största möjliga utvecklingseffekt i mottagarländerna.

Enligt både PGU och Parisdeklarationen, som PGU baseras på, ska Sverige också arbeta för att binda av biståndet.

Trots dessa åtaganden har regeringen valt att följa UNIS-rapporternas rekommendationer – att Sverige bör utöka användande av krediter och garantier till näringslivet.

– Näringslivet säger att avbindning betyder att andra länders företag får vara med, men inte Sveriges, säger en person på Swedfund.

– Vi ger stora pengar till multilaterala organisationer som inte binds till svenska företag. Företagen är rationella, inte dumma. Finns inga företräden till utvecklingsbankerna, ger de sig inte in i budgivningen. Det finns stor risk med investeringar i fattiga länder. Det finns inget incitament för företagen att satsa utan garantier.

En person på UD är kritisk till UNIS-rapporternas slutsatser.

– Jag tycker att utredningen är att ta ett steg tillbaka. Det finns inget i Parisdeklarationen som stipulerar näringslivets medverkan i utvecklingsprocessen, eftersom näringslivets medverkan skapar ett bistånd som blir utbudorienterat istället för behovsorienterat. Den nya regeringen får bekänna färg i vår hur de ställer sig i saker”, säger personen enligt Flaums uppsats.

Enligt Flaum råder det en obalans mellan kraven som ställs på de olika organisationerna och näringslivet.

– Som synes råder det splittrade uppfattningar om PGU. Jag anser att det är regeringens uppgift att ställa likvärdiga krav och villkor på samtliga aktörer som deltar i det statliga utvecklingsarbetet, säger Flaum till Realtid.se.

– Fram till nu har näringslivets representanter agerat precis som de ska, de har verkat för att befästa sin position och dra de fördelar som står till buds för att utöka sina verksamheter. Om PGU ska bli trovärdig, och om de positiva synergieffekterna som var tänkta att alstras, genom att involvera samtliga politikområden i utvecklingsprocessen, ska uppstå – så måste hela PGUs vision respekteras. Vilket innebär att såväl de sociala dimensionerna som de ekonomiska måste behandlas likvärdigt. Annars riskeras att PGUs holistiska ansats går till intet, och att PGU istället bidrar till att skapa en institutionialiserad manifestation för oenighet mellan aktörerna.