JuridikNyhet

Daniel Stattin: ”Slentrianmässig tillämpning av FI:s schablontabeller för sanktionsavgifter”

Daniel Stattin, professor i civilrätt.Daniel Stattin, professor i civilrätt.
”Det står enligt min åsikt tämligen klart att schablontabellen i många fall tillämpas mer eller mindre slentrianmässigt, även om det säkert inte är avsikten.” Det skriver professor Daniel Stattin i sin analys.
Publicerad
Uppdaterad

Högsta förvaltningsdomstolen har nyligen haft anledning ta ställning till användningen av och beloppen i Finansinspektionens schablontabeller för sanktionsavgifter för felaktig transaktionsanmälan från insynspersoner och närstående. JP Infonets expert Daniel Stattin analyserar målet.

Realtid.se

Skaffa gratis testkonto på JP Infonets juridiska bibliotek här

Skaffa gratis testkonto på JP Infonets juridiska bibliotek här

 

Analys
Högsta domstolen, 2022-06-08, mål nr 6143–6144-20 (HFD 2022 ref. 23)

Annons

INLEDNING

Högsta förvaltningsdomstolen (HFD) hade nyligen anledning att uttala sig om Finansinspektionens schablontabeller för att bestämma sanktionsavgifter enligt marknadsmissbruksförordningen (förordning
nr 596/2014, (MAR)). HFD:s uttalanden är intressanta eftersom schablontabellerna långt ifrån är invändningsfria, vare sig ur teoretisk eller praktisk aspekt. HFD:s dom är dessutom intressant i sak eftersom den utgör ett ställningstagande till sanktionsavgift vid missad transaktionsanmälan från en insynsperson och dennes närstående bolag. Sådana sanktionsavgifter kan uppgå till förvånansvärt höga belopp enligt den ”praxis” som Finansinspektionen hittills tillämpat.

TRANSAKTIONSRAPPORTERING

Annons

Enligt art. 19 MAR skall den som intar en ledande ställning i en emittent (ett aktiebolag vars aktier tagits upp till handel på en reglerad marknad eller MTF-plattform) jämte vissa närstående till en sådan senast tre handelsdagar efter en transaktion i värdepapper som emitterats av emittenten eller i derivatinstrument som är kopplade till sådana värdepapper informera Finansinspektionen om transaktionen (se art. 19.6 MAR samt i litteraturen Broneus och Stattin, Marknadsinformation och marknadsmissbruk, Norstedt Juridik, 2022, avsnitt 9.3). Dagar som inte är affärsdagar, det vill säga lördagar, söndagar och helgdagar skall inte räknas in i tidsfristen.

Finansinspektionen skall offentliggöra informationen i sitt så kallade insynsregister.

”Finansinspektionen får därmed i praktiken ett tämligen stort – för stort skulle jag säga – diskretionärt utrymme att bestämma sanktioner.”

Annons

Om transaktionsrapportering inte görs eller om den är felaktig skall Finansinspektionen ingripa enligt 5 kap. 2 § lag med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (KompL). Ett ingripande består normalt av beslut om en sanktionsavgift enligt 5 kap. 3 § KompL. Sanktionsavgiften uppgår till högst en halv miljon euro för fysiska personer och en miljon euro för juridiska personer.

När sanktionsavgiften bestäms skall olika omständigheter som talar i försvårande eller förmildrande riktning beaktas (se vidare Broneus och Stattin, Marknadsinformation och marknadsmissbruk, Norstedt Juridik, 2022, avsnitt 10.3). Enligt 5 kap. 15 och 16 §§ KompL skall i försvårande riktning beaktas hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den varat, om samma överträdelse förekommit tidigare, dess effekter på det finansiella systemet, uppkomna skador och den vinning som uppstått. I förmildrande riktning skall beaktas om den felande i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete underlättat utredningen (med det avses mer än vad som normalt kan krävas såsom att svara på Finansinspektionens frågor), har vidtagit åtgärder för att överträdelsen inte skall upprepas eller om den felande förorsakas andra nackdelar, till exempel förlorar sitt arbete. De uppräknade omständigheterna är inte alldeles enkla att beakta i praktiken såtillvida att de är ”dubbelriktade”. Det är en sak att klargöra att ett aktivt samarbete är förmildrande, medan ett obstruerande förhållningssätt är försvårande, men en mycket mer grannlaga uppgift att slå fast om en överträdelse har stor eller liten påverkan på det finansiella systemet. Finansinspektionen får därmed i praktiken ett tämligen stort – för stort skulle jag säga – diskretionärt utrymme att bestämma sanktioner.

”Det står enligt min åsikt tämligen klart att schablontabellen i många fall tillämpas mer eller mindre slentrianmässigt, även om det säkert inte är avsikten.”

Finansinspektionen har konstruerat en schablontabell för att avgöra vilka sanktioner som aktualiseras vid överträdelser (FI promemoria dnr 18-3401). I och för sig är det bra att myndigheter i interna skrivelser försöker ensa sin myndighetspraxis, så att det inte får någon betydelse vilken befattningshavare som handlägger eller fattar beslut i ett sanktionsärende. Det finns emellertid två problem med schablontabellen, nämligen dess tillämpning och vilka omständigheter som beaktas. Det står enligt min åsikt tämligen klart att schablontabellen i många fall tillämpas mer eller mindre slentrianmässigt, även om det säkert inte är avsikten. Det sagda framgår indirekt av förvaltningsrättens dom (FörvR i Stockholm dom den 17 september 2019) i detta ärende, där det heter att ”Finansinspektionen hänvisar till inspektionens riktlinjer i vilka anges att exempel på omständigheter som bör leda till en höjning av grundavgiften med åtminstone 25 % […] är att anmälan innehåller brister i förhållande till kraven i artikel 19.6 i marknadsmissbruksförordningen.”

BAKGRUND TILL SANKTIONSÄRENDET

En styrelseledamot i ett aktiebolag vars aktier tagits upp till handel på Nasdaq Stockholm sålde den 9 november 2017 direkt innehavda aktier och indirekt innehavda aktier för vardera omkring 24 miljoner kronor i bolaget. Försäljningen offentliggjordes samma kväll via ett pressmeddelande och rapporterades i media. Den 10 november gjorde styrelseledamoten en flaggningsanmälan. I flaggningsanmälan angav han dessutom att ”[j]ag vill även rapportera in att jag innehar en ledande befattning inom emittenten, där jag är styrelseledamot” (FI dnr 18-1428 s. 2).

Efter att ha blivit uppmärksammad på att en separat transaktionsanmälan måste göras, gjorde styrelseledamoten den 21 november 2017 en sådan anmälan. Denna anmälan gjorde styrelseledamoten i eget namn, men omfattande även det närstående bolagets försäljning. Efter att Finansinspektionen uppmärksammat styrelseledamoten på att transaktionsanmälan inte var korrekt, eftersom han gjort den enbart för egen räkning, inte för egen respektive det närstående bolagets räkning, inkom styrelseledamoten den 22 februari 2018 med en korrigerad anmälan.

FINANSINSPEKTIONENS BESLUT OCH UNDERRÄTTERNAS DOMAR

Finansinspektionen initierade ett sanktionsärende mot bakgrund av sin utredning av hur transaktionsanmälan skett (inspektionen har fattat två beslut i ärendet, ett som avser styrelseledamoten, FI dnr 18-1428, och ett som avser det närstående bolaget, FI dnr 18-5361).

Finansinspektionen bygger sitt beslut på konstaterandet att om inte transaktionsanmälan sker på rätt sätt så skall den felaktiga anmälan sanktioneras. Eftersom det av art. 2 EU:s genomförandeförordning 2016/523 framgår att anmälan skall ske med ett särskilt elektroniskt formulär och med angivande av vissa uppgifter har anmälan i ärendet odiskutabelt skett på fel sätt. Likaså har den skett för sent, eftersom anmälan skall ske inom tre handelsdagar.

I beslutet om sanktion mot styrelseledamoten gjorde Finansinspektionen bedömningen att den ursprungliga felaktigheten, det vill säga att styrelseledamoten anmält både sin och bolagets försäljning av aktier såsom en försäljning för egen del, inte är allvarligare än att det datum då styrelseledamoten gjorde anmälan kan ligga till grund för beräkning av sanktionsavgiften. Däremot ansåg Finansinspektionen att det volymfel, det vill säga att styrelseledamoten anmält en egen försäljning på 48 miljoner kronor i stället för på riktiga 24 miljoner kronor, är ett fel som föranleder att sanktionsavgiften skall höjas med 25 procent enligt schablontabellen. Styrelseledamoten drabbades alltså av en sanktionsavgift om 2 837 000 kronor.

I motsvarande beslut om sanktion mot det närstående bolaget konstaterade Finansinspektionen att eftersom styrelseledamoten gjort transaktionsanmälan avseende hela transaktionen för egen del brast bolaget i transaktionsanmälan avseende sin del av transaktionen. När Finansinspektionen påpekade detta för bolaget gjorde bolaget ”omedelbart” (FI dnr 18-5361 s. 3) en ny och korrekt transaktionsanmälan. Finansinspektionen konstaterade i övrigt att i stort sett samma omständigheter som beträffande styrelseledamotens felaktiga transaktionsanmälan förelåg beträffande bolaget. Finansinspektionen uttalade att ”[m]ot bakgrund av att anmälan om transaktionen kom in till Finansinspektionen först den 22 februari 2018 föreligger grund för Finansinspektionen att ingripa mot [bolaget].” Sanktionsavgiften bestämdes med hjälp av schablontabellen till 5 400 000 kronor.

Sammantaget påfördes styrelseledamoten och det närstående bolaget alltså sanktionsavgifter uppgående till 8 237 000 kronor för att visserligen ha lämnat rapport om genomförda transaktioner, men ha gjort det på fel sätt.

”För egen del finner jag det stötande att Finansinspektionens handläggningstid får påverka sanktionsavgiftens storlek.”

Rimligheten i Finansinspektionens rättstillämpning kan diskuteras ur olika avseenden. Det står helt klart att styrelseledamoten och det närstående bolaget lämnat felaktiga anmälningar. Likväl har det inte funnits någon risk för att detta skulle påverka det finansiella systemet, förtroendet för aktiemarknaden, vålla någon skada eller liknande, vilket är det syftet med anmälningsbestämmelserna enligt MAR, eftersom informationen redan var känd för marknaden. I stället framstår det som att det är rena formfel som Finansinspektionen sanktionerar. Det är särskilt intressant att Finansinspektionen tar emot styrelseledamotens transaktionsanmälan den 21 november 2017, men först efter vederbörlig handläggning strax före den 22 februari 2018 påpekar att det närstående bolaget också borde gjort en transaktionsanmälan. Denna tidsutdräkt läggs sedan till grund för bestämningen av sanktionsavgift (FI dnr 18-5361 s. 3). Således skulle sanktionsavgiften inte blivit så hög om Finansinspektionen handlagt ärendet snabbare. För egen del finner jag det stötande att Finansinspektionens handläggningstid får påverka sanktionsavgiftens storlek.

Finansinspektionens sanktionsbeslut överklagades till Förvaltningsrätten i Stockholm. Förvaltningsrätten behandlade efter att ha redogjort för omständigheterna i målet huvudsakligen två frågor, nämligen huruvida sanktionsavgiften är proportionerlig och huruvida det funnits skäl att höja avgiften för styrelseledamoten med 25 procent som Finansinspektionen gjort.

”Resonemanget framstår som goddag-yxskaft-liknande.”

Först konstaterade förvaltningsrätten att transaktionerna omfattat höga belopp och att anmälan gjorts för sent varför sanktionsavgifterna är proportionella. Resonemanget framstår som goddag-yxskaft-liknande. Till att börja med nämns inte transaktionsbeloppet som en omständighet som skall beaktas i 5 kap. 15 och 16 §§ KompL eller MAR. Även om man bortser från denna brist håller förvaltningsrättens resonemang inte för närmare granskning. Förvaltningsrätten tycks tro att det räcker med att bestämma (a) att transaktionsbeloppet är högt och (b) att försening föreligger för (c) att en sanktion skall vara proportionerlig. Om (a) och (b) föreligger, föreligger också (c) enligt förvaltningsrätten, det vill säga om beloppet är högt och anmälan försenad så är Finansinspektionens schablontabell proportionerlig. Med ett sådant resonemang skulle vilken sanktion som helst kunna motiveras så länge den är förenlig med tabellen.

Sedan konstaterade förvaltningsrätten att eftersom det var den anmälningsskyldiges ansvar att känna till anmälningsreglerna och att eftersom styrelseledamotens anmälan innehåller felaktigheter, så hade Finansinspektionen skäl för att påföra en högre sanktionsavgift. Förvaltningsrättens resonemang innebär att om (a) det finns fel i anmälan så (b) är den ökade avgift som Finansinspektionen bestämmer att betrakta som skälig. Vad förvaltningsrätten hade behövt göra är att motivera de påslagna 25 procenten, inte att ett påslag är rimligt.

Slutligen kan förvaltningsrätten kritiseras för att den använder Finansinspektionens schablontabell som normativ, det vill säga som någon form av författning.

Förvaltningsrättens dom, som gav Finansinspektionen rätt, överklagades till Kammarrätten i Stockholm. Kammarrätten konstaterade först att sanktionsavgift skall påföras styrelseledamoten och det närstående bolaget. Sedan övergick kammarrätten till att pröva sanktionsavgifternas storlek. Inledningsvis försökte sig kammarrätten på ett resonemang om effekter av bristande transaktionsanmälan på det finansiella systemet, när transaktionsinformation redan är tillgänglig för marknaden. Kammarrättens resonemang framstår i denna del som felaktigt och det hade varit bättre om kammarrätten rätt och slätt hänvisade till MAR:s preambel. Vidare menade kammarrätten att praxis för allmän domstol om sanktioner för marknadsmissbruk inte kan läggas till grund för sanktionsbedömningen avseende till exempel anmälningsskyldighet (men se HFD p. 60). Kammarrätten konstaterade att inget som framkommit gav skäl att sätta ner sanktionsavgiften för det närstående bolaget. Såvitt jag kan se gör kammarrätten ingen prövning av de omständigheter som enligt 5 kap. 15 och 16 §§ KompL skall beaktas, utan bygger sin slutsats på sitt eget (felaktiga) resonemang om marknadseffekter och konstaterandet att praxis från allmänna domstolar inte är av omedelbar relevans.

Beträffande sanktionsavgiften för styrelseledamoten gjorde kammarrätten en mindre justering. Kammarrätten motiverar i denna del sitt beslut genom hänvisning till Finansinspektionens schablontabell.

Kammarrättens behandling av sanktionsavgiftens storlek innehåller en märklighet såtillvida att Finansinspektionen fastställt en avgift utifrån schablontabellen om 2 270 000 kronor för fem dagars för sen anmälan, medan kammarrätten med hänvisning till att samtliga uppgifter som styrelseledamoten skulle inkomma med, inkom först efter tre månader, utgår från schablontabellens sanktionsavgift för tre månaders försening, nämligen 2 760 000 kronor. Kammarrätten synes således ha fastställt en strängare sanktion än vad Finansinspektionen yrkat. Varför denna slutsats nås kommenteras inte närmare i domen. Eftersom kammarrätten sätter ner påslaget på sanktionsavgiften blir det totala beloppet som skall betalas av styrelseledamoten trots allt lägre.

HFD:S DOM

Kammarrättens dom överklagades till HFD. HFD inleder (p. 35-37), efter en utförlig genomgång av omständigheterna och den rättliga regleringen, med att diskutera Finansinspektionens schablontabell. HFD konstaterar att det inte finns något hinder för myndigheter att upprätta interna riktlinjer för sin verksamhet och att detta till och med kan vara något positivt om det ensar bedömningen i myndighetens ärenden. Sedan konstaterar HFD att det inte finns något i Finanssektionens skrivelse som innehåller schablontabellen som ger vid handen att den skulle vara något annat än just interna riktlinjer. Det är lätt att hålla med HFD att det i och för sig inte är ett problem, kanske till och med något positivt, om myndigheter upprättar ensande riktlinjer; emellertid visar inte minst underrätternas resonemang att schablontabellen i praktiken fått en normerande verkan. HFD konstaterar (p. 44-45) emellertid också:

”Vad beträffar Finansinspektionens riktlinjer konstaterar Högsta förvaltningsdomstolen att schablonbeloppen bestäms utifrån transaktionens storlek och den tid som överträdelsen har pågått. Denna konstruktion medför att progressionen i avgifternas storlek blir avsevärd i situationer när det är fråga om höga belopp och längre tider.

Även om riktlinjerna medger att schablonbeloppen frångås är konstruktionen inte invändningsfri, eftersom den i praktiken innebär att övriga faktorer som ska vägas in vid avgiftens bestämmande får ett begränsat genomslag och att någon sammanvägd bedömning därmed inte görs. Storleken på sanktionsavgifterna kommer då inte att återspegla i vilken utsträckning effekter på det finansiella systemet har uppkommit eller kunnat befaras, om skador uppstått eller graden av ansvar. Vidare innebär denna konstruktion att hänsyn inte tas till att en överträdelses effekter kan komma att klinga av med tiden.”

HFD:s kommentar om riktlinjerna bör såvitt jag kan se läsas så att de måste tillämpas med beaktande av andra omständigheter och inte med automatik. Den schablontillämpning som kommer till uttryck i underrätterna är därmed såvitt jag kan se tveksam.

HFD konstaterar (p. 53) vidare att det inte kan bli fråga om att underlåta att meddela sanktion i de aktuella ärendena. HFD uttalar (p. 51) att transaktionernas storlek (här återkommer storleksargumentet) och förseningarnas längd gör att felen inte är ringa. Utöver detta kommenterar HFD skälen för sanktion och konstaterar, riktigt enligt min uppfattning, att det närmast är preventionsskäl som motiverar sanktionen (p. 42) när det förflutit så lång tid att felets betydelse kan ha minskat eller försvunnit. Detta är särskilt intressant i detta fall, eftersom just detta torde vara fallet efter att informationen faktiskt spridits på marknaden. Emellertid framhåller HFD också (p. 52), precis som Finansinspektionen och underrätterna, att syftena med transaktionsanmälan respektive flaggning är olika. Det är väl i och för sig riktigt om man med syftet förstår att marknaden skall få signaler om en insynsperson säljer aktier respektive om ägandet i ett noterat eller listat bolag förändras. Båda bestämmelserna tjänar emellertid samma överordnade ändamål, att skapa transparens kring ägarstrukturen och de handlingar som de åsyftar – att en insynsperson investerar eller deinvesterar vilket ger signaleffekter respektive att någon investerar eller deinvesterar vilket medför en förändrad ägarstruktur – är överlappande. Det är därför tveksamt att hänga upp sanktionsargumentationen på skilda syften.

När det gäller sanktionsavgifternas storlek utgår HFD – precis som kammarrätten – beträffande styrelseledamoten från tre månaders försening enligt Finansinspektionens schablon-tabell (p. 54). Således åter större försening än vad Finansinspektionen ansett föreligga. Lika lite som kammarrätten förklarar HFD varför den frångår Finansinspektionens bedömning i detta avseende. Beträffande det närstående bolaget gör HFD samma bedömning som Finansinspektionen och underrätterna om förseningens längd.

HFD anför (p. 57-59) vidare om sanktionsavgiftens storlek att överträdelserna är allvarliga och genom att inte anmälan gjorts på rätt sätt har inte aktieägare och aktiemarknaden tillgång till rätt information i de register där sådan skall finnas. Vidare att bristande följsamhet mot anmälningsreglerna medför potentiella risker för det finansiella systemet, till exempel risk för minskat förtroende (även om i detta fall inga effekter på det finansiella systemet synes ha uppkommit). Slutligen att styrelseledamoten och det närstående bolaget bär ansvar för förseningarna, men att någon avsikt att vilseleda inte synes ha förevarit eller någon vinning synes ha uppkommit.

Sammantaget anför HFD (p. 60) att med hänsyn ”främst till beloppens storlek och de potentiella effekterna på den finansiella marknaden” framstår överträdelserna som allvarligare än de överträdelser av marknadsmissbruksreglerna som Högsta domstolen bedömt i NJA 2020 s. 858 I–III (observera att med detta uttalande motsäger kammarrättens uppfattning om praxis från allmän domstol). HFD uttalar (a.st.) vidare med hänvisning till Högsta domstolens dom:

”De beslutade avgifterna ligger emellertid så pass mycket högre att de jämförelsevis inte framstår som väl avvägda. De uppgår dessutom till mer än hälften av de belopp i euro, en halv miljon respektive en miljon, som kompletteringslagen föreskriver som maximibelopp för överträdelser av det aktuella slaget. Enligt Högsta förvaltningsdomstolens mening framstår sanktionsavgifterna som oproportionerligt höga.”

HFD sänker på den grunden sanktionsavgifterna för styrelseledamoten från 2 837 000 kro-nor till 500 000 kronor och för det närstående bolaget från 5 400 000 kronor till 1 500 000 kronor. HFD motiverar inte hur den kommit fram till just dessa belopp, men för egen del finner jag dem i vart fall mer rimliga än de avgifter Finansinspektionen och underrätterna beslutat.

TRE KOMMENTARER

1. Transaktionsanmälans ändamål, betydelse för marknaden och ”straffvärde”. Som jag konstaterat i det ovanstående är ändamålet med transaktionsanmälan närmast att skapa transparens avseende ägarstrukturen i noterade och listade bolag. Finansinspektionen och domstolarna utgår från MAR:s preambel när de redovisar syftet med bestämmelserna, vilket gör att deras resonemang blir märkliga. I nästan alla fall, vågar jag påstå, har transaktionsanmälan liten eller obefintlig effekt för börskursen, bedömningen av det noterade eller listade bolaget eller förtroendet (vems förtroende för vad kan man undra?). Om transaktionsinformationen redan är känd genom faktisk spridning, flaggning eller marknadsinformation har en transaktionsanmälan ingen som helst betydelse. I synnerhet gäller det eftersom vi inte vet varför en insynsperson säljer eller köper värdepapper – det kan, som en av mina studenter uttryckte det, bero på såväl insynspersonens insikt i bolagets verksamhet som att han eller hon behöver pengar till en ny sommarstuga.

När sanktionsargumentationen byggs upp på argument om marknadseffekter eller förtroende haltar det därför betydligt. Det huvudsakliga skälet för att besluta om sanktionsavgifter i ett fall som detta – där fel begåtts men transaktionsinformationen likväl är känd – är precis som HFD åtminstone delvis antyder prevention så att transaktionsanmälan inte underlåts i framtiden.

2. Förvaltningsdomstolarnas rättsprövning. Det är som framgått i det ovanstående referatet mycket svårt att förstå hur förvaltningsrätten och kammarrätten resonerat. I stor utsträckning synes särskilt förvaltningsrättens dom vara uppbyggd så att domstolen redovisar reglerna, redovisar vad Finansinspektionen påstått och utan vidare motivering instämmer i Finansinspektionens påståenden.

Kammarrättens dom synes ha likartade brister i fråga om motiveringen.

Till skillnad från underrätterna är det lättare att följa HFD:s argumentation och förstå dess rättsprövning. Som framgått i det ovanstående, delar jag inte i alla avseenden HFD:s överväganden, men jag kan i vart fall förstå dess motiv.

3. Sanktionsschabloner och sanktionsavgifter. Det återstår att se vilken betydelse HFD:s dom får för Finansinspektionens rättstillämpning i allmänhet och schablontabell i synnerhet. Det framstår ganska klart att HFD underkänt den nuvarande (i mitt tycke) slentrianmässiga tillämpningen. Likaså har HFD underkänt nivåerna i schablontabellen, genom att sänka sanktionsavgifterna från 2 837 000 kronor till 500 000 kronor respektive från 5 400 000 kronor till 1 500 000 kronor.

Daniel Stattin
Professor i civilrätt vid Uppsala universitet

 

Annons